政府采购中投标人业绩设置问题思考

所属栏目:宏观经济论文 发布日期:2018-12-12 12:28:51 论文作者:佚名
张楠[提要] 在目前政府采购实践中,通常会根据项目自身的特点,在招标或资格预审文件里对投标人的资格条件从资质、业绩、能力、财务等方面作出一些规定,并依此对潜在投标人进行资格审查,目的是为了确保中标人能够切实履行合同,如期保质保量地完成招标项

张楠

[提要] 在目前政府采购实践中,通常会根据项目自身的特点,在招标或资格预审文件里对投标人的资格条件从资质、业绩、能力、财务等方面作出一些规定,并依此对潜在投标人进行资格审查,目的是为了确保中标人能够切实履行合同,如期保质保量地完成招标项目。然而,近年来却有为数不少的政府采购项目因其投标人业绩设置的问题而招致投诉。这既造成政府人力、物力与财力的浪费,也在不同程度上降低政府的公信力。为此,本文特以北京市与浙江省暨杭州市政府采购投诉为例,以期对投标人业绩的合理设置问题进行比较与分析。

关键词:政府采购投诉;业绩设置;比较与分析

中图分类号:F812.2 文献标识码:A

收录日期:2018年1月15日

一般说来,政府采购项目通常会采用公开招标的方式来进行。而之所以要如此操作的主要原因,就是因为其合法、合理、科学而严谨的评标办法以及公开、公平、公正并择优的评标过程,不仅是产生正确评标结果的重要前提,而且同时也是减少评标结果争议的基本保证。但其最根本的目的还是为了规范政府自身的采购行为,提高采购资金的使用效益,进而维护国家利益与社会公共利益,确保政府采购当事人的合法权益。

为了严格执行《中华人民共和国招标投标法》与《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》),切实遵守各级主管部门制定的相关基本原则,大力促进政府廉政建设,极力促使政府采购做到公开、公平和公正,真正成为阳光下的交易。本文特以北京市与浙江省暨杭州市政府采购投诉为例,以期对投标人业绩的合理设置问题进行比较与分析。 一、近年来两地政府采购涉及业绩投诉概况

截至目前,笔者不仅先期集中阅读了自2016年1月1日至2017年12月25日期间北京市与浙江省所发布的针对政府采购投诉而作出的处理公告,而且随后还详细查阅了2015~2017年间我国财政部所发布的针对政府采购投诉而作出的处理公告。目的是想通过深入了解目前我国政府采购实践中关于投标人业绩要求的通行做法,并將全国性的数据用于对比来说明问题。结果发现,2015年1月至2017年11月这段期间内,在我国财政部针对政府采购投诉而发布的处理公告中,涉及业绩投诉的共有16条,约占3年投诉和举报总数的12.8%。而有关北京市与浙江省政府采购涉及业绩投诉的情况则分别列举如下:

(一)北京市对政府采购投诉的处理情况。笔者不仅仔细查阅了自2016年1月1日至2017年12月25日期间的北京市本级及各区共64则针对政府采购投诉而作出的处理公告(数据存在小部分缺失,因投诉终止处理公告未说明投诉事项而予以去除),而且还发现其中涉及业绩投诉的处理公告仅有4条。其分别是:政府采购投诉处理决定书-京财采投(2017)第44号、政府采购投诉处理决定书-京财采投(2016)第26号、政府采购投诉处理决定书-朝财采投(2016)第2号和政府采购投诉处理决定书-兴财采投(2016)第1号。

具体情况如下:朝财采投(2016)第2号和京财采投(2016)第26号都投诉把业绩作为评分项的行为,但均遭驳回,而京财采投(2017)第44号则投诉中标人没有相应的业绩,亦被驳回;而兴财采投(2016)第1号则是投诉未将业绩及其相应分值列入评标办法,其投诉不但最终成立,而且大兴区财政局还责令相关机构修改政府采购项目招标文件,并严格要求按照修改后的招标文件开展采购活动。

纵观北京市自2016年1月1日至2017年12月25日期间的64则政府采购投诉处理公告,我们不仅可以发现仅有4则与业绩要求相关,而且还有一例投诉的内容为招标人未将业绩及其相应分值列入评标办法。这不仅充分表明了在北京市政府采购的实践中,关于业绩设置的争议明显较少,而且一些供应商甚至还具备了应将业绩纳入综合评分的意识。然而,争议出现较少的原因却并不太确定。其可能是由于业绩设置的较为广泛而使得供应商形成了普遍的共识,亦或是业绩条件的设置相对于其他地区而言则较为合理,这才使得供应商投诉的可能性大为降低。

(二)浙江省对政府采购投诉的处理情况。与此同时,笔者也查阅了浙江省自2016年1月1日至2017年12月25日期间的132则针对政府采购投诉而作出的处理公告(为与北京市相匹配而除去投诉终止处理公告)。而在这其中,涉及业绩投诉的处理公告共有18条,占其总数的13.64%,其明显高于财政部处理公告中业绩相关投诉的占比。

在这18条业绩相关的投诉中,共有8条认为设置的业绩评分项不合理,只有1条投诉认为设置的“本地化服务”业绩资格条件不合理;另有5条投诉其他供应商提供了虚假业绩材料;还有2条认为业绩评分结果不公正;而其余2条则认为供应商或所供应产品的授权公司因过去提供过虚假业绩材料而不具备投标资格。(由于“关于瑞安市教育局2016年中考体育设备政府采购项目的投诉处理决定”同时涉及不具备投标资格和提供虚假业绩材料两种情况,因而使投诉事项总和超过了公告数量)

而针对上述投诉的最终处理结果是:其中8条认为业绩评分项不合理的投诉均因缺乏事实依据而被驳回,而认为设置“本地化服务”业绩资格条件不合理的投诉亦遭驳回;但在5条涉及提供虚假业绩材料的投诉中,有2条成立,而有3条因缺乏事实依据而被驳回;其余2条质疑业绩评分结果不公正的投诉也被驳回;还有2条认为供应商因历史上提供过虚假业绩材料而不具备投标资格的投诉同样被驳回。

然而,由上述相关的投诉中,我们亦不难发现,浙江省对于提供过虚假业绩材料供应商的处罚也与《政府采购法》的相关规定明显不符。例如,在“关于浙江工业大学全自动血液流变仪、EVC大鼠笼、中药湿法制粒设备等设备采购项目的投诉处理决定”中,被投诉的供应商苏州猴皇公司2015年4月在温州医科大学项目中曾因提供虚假业绩材料而被财政部处以人民币2,000元罚款的行政处罚。但经向中国政府采购网、全国企业信用信息公示系统、全国法院被执行人信息查询系统查询,却并未发现苏州猴皇公司有过不良信用的记录。很显然,这样的处理结果实际上违反了《政府采购法》的有关规定。因为其第七十七条明确规定:供应商一旦被查实有提供虚假材料谋取中标、成交的情形,不仅会被处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款,而且同时还将被列入不良行为记录名单,在1~3年内禁止其参加政府采购活动。但苏州猴皇公司在同属浙江省的温州医科大学招标项目中提供过虚假材料的行为不仅没有被记录不良行为,而且也根本未受到禁入政府采购市场的处罚。不仅如此,更令人费解的是浙江省财政厅在接到相关的投诉之后,非但没有纠正其自身的错误,反而作出因苏州猴皇公司未进入不良记录名单而可以参与投标并且中标的决定。这种做法不但没有抑制供应商提供虚假业绩材料的不良行为,而且其亦或是导致业绩投诉占各类投诉的比重较大且胜诉率较高的原因之一。尽管目前供应商提供虚假业绩材料的行为在浙江省的政府采购实践中并不常见,但由长远来看,不仅提供虚假业绩材料的行为或许难以得到有效的抑制,而且还有可能导致政府公信力的下降而招致供应商更多无事实依据的投诉。

总体来看,在浙江省自2016年1月1日至2017年12月25日期间的132则政府采购投诉处理公告中,共有18条与业绩投诉有关。其中,质疑业绩评分项合理性的占比为44.4%,其次为质疑业绩材料真实性的占比为27.8%。从中可知,在浙江省的政府采购实践中,供应商与招标人对业绩评分项合理性的认识时常会出现较大的争议。因为供应商对其自身及其他竞争者业绩的预估常会与招投标的评分结果有偏差,所以自然就会导致供应商质疑其他竞争者业绩材料的真实性与评分标准的公正性。此外,浙江省对涉及提供虚假业绩材料的政府采购投诉处理明显不当,并没有从根本上有效地抑制这种不良行为。 二、对两地PPP项目招标文件中业绩设置差异分析

由于浙江省PPP项目的总量远大于北京市,因此笔者选择了杭州市与北京市进行对比。之所以要选择杭州市的原因有两个:一是杭州市的经济发展较快,PPP项目的数量与北京市相近;二是杭州市的政府采购创新成果丰富、亮点众多,其政府采购实践相较于其他地区而言更为成熟、更值得借鉴。

笔者先后查阅了自2016年1月1日至2017年12月25日期间有关北京市与杭州市PPP项目的公开招标或资格预审公告,主要是想了解在PPP项目中业绩作为资格条件的实际应用情况。(由于一些PPP项目未按照规范进行资格预审,无资格预审的项目则查看公开招标公告)

笔者同时还对全国2017年11月17日至2017年11月27日期间的100则PPP项目的公开招标或资格预审公告进行了初步分析,并得到一些基本数据用于之后的对比。从全国来看,不仅有73%的PPP项目将业绩作为资格条件,而且还有63%的项目设置了有金额或规模限制的业绩要求。而未设置业绩要求的项目,其平均预算金额或平均总投资额与设置了业绩要求的项目相比则没有明显的差距。

(一)北京市PPP項目概况。自2016年1月1日至2017年12月25日,北京市共发布了39则PPP项目的资格预审或公开招标公告。其中,有37个项目的资格预审条件设立了业绩要求,而其余2个项目则未设立。值得注意的是,2个未设立业绩要求PPP项目的预算金额分别为10,000万元和17,228.88万元,位列预算金额由低到高排列的第七位与第十一位。它们预算金额的平均值为13,614.44万元,远低于设置了业绩要求PPP项目预算金额的平均值189,985.46万元。

在北京市设置了业绩要求的37个PPP项目中,有4个PPP项目不仅只要求供应商拥有类似的业绩,而且未对类似业绩的金额和规模作出限定。设置了具体金额或者规模限制业绩要求的PPP项目占比为84.6%,只设置了类似业务领域业绩要求PPP项目所属的行业分别为供暖“煤改电”、固废处理、生化垃圾处理和交通基础设施建设,前三个领域均属于新兴行业,不设置金额或规模限制可以理解。除亦庄新城现代有轨电车T1线项目外,其余设置了类似业务领域业绩PPP项目的预算金额均在25,000万元以下。而在33个规定类似业绩要求的PPP项目中,有15个项目设置了业绩的生产规模要求,有16个项目设置了业绩的金额要求,还有1个项目同时设置了业绩金额与生产规模的要求,而在另1个项目中,供应商可选择业绩满足特定金额或特定生产规模的要求。而业绩要求具有金额和生产规模两种衡量标准的PPP项目占比为6%。

与此同时,笔者还对37个有业绩要求PPP项目处理联合体业绩的具体做法进行了梳理:在这37个项目中,有9个项目不接受联合体投标,而在接受联合体投标的28个项目中,有26个项目认可联合体各方的业绩,即联合体一方满足业绩要求即可或者业绩按照联合体成员累加计算;而另外2个项目则规定联合体牵头方必须满足设立的业绩要求。这就表明,北京市对联合体投标的业绩要求并不严格区分牵头人、施工方或其他联合体成员。

只有1则公告中出现了地域限制的业绩要求。即在“北京市顺义区水务局北京市顺义区“两田一园”农业高效节水建管一体化PPP项目所设定的业绩要求中含有“具有2个(含)以上北京地区灌溉工程的工程业绩”这一条款,其限制了业绩的具体地区,存在以特定地区的业绩限制投标的情况。

尽管不同项目或片区之间的预算金额差异可能较大,但北京市同系列的PPP项目却时常设置相同的业绩要求。例如,通州·北京城市副中心的两河片区、台马片区等不同片区的9个水环境治理PPP项目的预算金额虽然从5亿到83亿元不等,但所使用的业绩条件却完全相同。值得注意的是,此业绩条件为“前五年在中国大陆地区累计承揽过合同金额不低于5亿元,且至少有一个单个合同金额不低于1亿元的水环境综合治理项目”,这样的业绩要求对于最低预算金额为5亿元的项目来说并未妨碍充分竞争,但对于预算金额为83亿元的项目来说可能门槛过低。这种“保底式”的业绩设置虽然既便利了投标人与招标人的工作,也保证了充分竞争,但对于不同规模PPP项目的风险影响来说却是明显不同的。

总体来看,自2016年1月1日至2017年12月25日期间,在北京市所发布的39个PPP项目的资格预审或公开招标公告中,有业绩要求的PPP项目占比为94.87%,有84.6%的PPP项目设置了具体金额或者规模限制的业绩要求,均高于全国的平均比率。并且在接受联合体投标的PPP项目中,认可联合体各方业绩的项目占比为92.86%。由此,我们可以初步总结出2016~2017年北京市PPP项目业绩要求运用的主要特点:不仅其范围较为广泛、设定的集中性较高,而且规定的比较具体、多样化较低。此外,其业绩要求的适用对象基本上不区分联合体的不同成员。

(二)杭州市PPP项目简况。浙江省自2016年1月1日至2017年12月25日总共发布了26则资格预审或公开招标公告,其数量为北京市项目总量的2/3。其中,有5则并未设置任何业绩要求,而设置了业绩要求的项目占比为80.76%,略高于全国的平均水平。与北京市的情况相类似,未设置业绩要求PPP项目的预算金额或总投资金额的平均值为19,040.522万元,亦远低于设置了业绩要求项目的预算金额或总投资金额的平均值444,703.9295万元。5个未设置业绩要求PPP项目所属的业务领域分别是市政配套工程、停车场及配套服务建设、固废处置中心、货场迁建和三站合一。后3个业务领域较为独特,固废处置中心项目与北京市的处理相类似。

其中,有一则公告规定“投资人须在建筑绿色、智慧开发运营理念上有所实践与创新,所开发运营项目获得过国家绿色星级建筑等相关评定荣誉或称号”,以全国性奖项或荣誉作为供应商的业绩要求显得较为独特。

在21则设立了业绩要求的公告中,除2则规定的是业务经验年限外,其余的19则都对业绩要求作出了金额、生产规模或特征的具体限制。而在这19则公告中,有4则只设置了业绩的生产规模要求,另有9则只设置了业绩的金额要求;还有5则同时设置了业绩金额和生产规模的要求;只有一则同时设置了全国性荣誉和生产规模的要求。由此可见,不仅业绩要求的具体化达到100%,而且业绩设置的范围包括经营年限、金额、生产规模和全国性荣誉,其设置了不同衡量标准业绩要求的项目占比为31.58%,远高于北京市的6%。由此可見,浙江省杭州市对业绩要求的设置则更加多样化。

在设置了业绩要求的21个PPP项目中,有19个PPP项目接受联合体投标,但其中有8个PPP项目业绩要求的适用对象并不是联合体中的任意一方,而必须是项目牵头人或负责施工方的业绩应满足相应的条件,其他成员的业绩则无效。而其余的11个PPP项目则规定联合体中任意一方的业绩都有效,即一方满足业绩要求即可。由此可见,其认可联合体各方业绩的项目比重仅为57.89%。

与北京市相比,2016~2017年杭州市PPP项目业绩要求呈现出的主要特点为:范围较为广泛、规定的非常具体、多样化较高、业绩要求的适用对象常常区分联合体的不同成员。 三、对政府采购中投标人业绩设置问题的思考

(一)通过对两地政府采购投诉的分析,我们可以发现无论是北京市还是浙江省,不仅都存在着供应商质疑业绩作为评分项或资格条件的合理性以及采购合同真实性的现象,而且其所投诉的内容几乎都与法律上的空白相对应。由于相关的法律法规对业绩作为资格条件的适用范围以及特定行业业绩的定义并没有明确的规定,所以一些供应商只要怀疑业绩作为资格条件或评分项的合理性就开始进行投诉或举报,这样就必然会导致政府工作中的人力、物力、财力的浪费。再加之部门法规也未针对如何设置质量相关、反映履约能力的业绩进行统一的规范与引导,其结果导致招标人只能使用历史合同来判断其业绩情况,这样自然就会诱导供应商提供虚假的业绩材料。

(二)两地有两个共同的问题。首先,无论是北京市还是浙江省均有一些数额较大的PPP项目未设置业绩要求。由于法律并未明确规定PPP项目必须要设置业绩要求,一些PPP项目因此未对供应商的经验作出要求,而只关注其注册资金、盈利情况等账面数据,这样的资格审查往往会脱离社会实际情况。而对于数额特别巨大或社会意义极为重要的PPP项目来说,此举潜在的风险是巨大的;其次,法律对如何设置业绩资格条件并没有明确的规定。在部分PPP项目招标的过程中,我们可以发现一些数额巨大的PPP项目所设置的业绩要求并没有任何金额或者规模的限制(亦或是有,其限制也极低),而这样的业绩要求简直可以说是形同虚设。而与此相对应的是,另有一些PPP项目所设置的业绩资格条件却明显过高,不但严重地影响了公平竞争,违背了政府采购的公平性原则,而且过高的业绩要求注定会提升政府采购项目的废标率。

(三)两地PPP项目自身对业绩的要求颇为不同。北京市PPP项目对业绩的要求呈现出规范化、统一化的风格。北京市几乎所有的PPP项目不仅设置了业绩要求,而且对于同系列的PPP项目的业绩要求,往往不顾预算金额、实施难度的差异均设置了相同的“保底式”业绩准入要求。此外,对于联合体而言,绝大多数的PPP项目都忽略了其自身项目所需的分工情况,直接采取对所有成员业绩一视同仁的做法。正因如此,才导致了北京市不同PPP项目对业绩的要求相差较小,业绩要求因此显得更加规范和统一。

而杭州市PPP项目对业绩的要求则呈现出个性化、多样化的风格。首先,杭州市PPP项目对业绩运用的程度没有北京市的高。其业绩要求不仅有经营年限、历史合同、全国性奖项等多种形式,而且其业绩还可以用金额或规模来衡量;其次,杭州市设置了多种业绩要求的PPP项目所占比重更大。杭州市的PPP项目还经常根据自身项目的分工情况,对联合体的不同成员施加不同的业绩要求。综上所述,正是由于这些因素才导致了杭州市不同PPP项目对业绩的要求相差更大,业绩要求因此而显得更加个性化与实用化。

不同的风格必然导致不同的影响。北京市相对规范统一的业绩要求能够降低投标人、招标人的招投标成本,增加投标人对业绩要求的接受程度,更加有利于联合体投标。但是,不同的PPP项目需要面对不同的风险。对于不同的PPP项目设置差异较小的业绩要求可能会造成投标人、招标人的困惑,进而难以保证联合体投标的质量和可靠性。而杭州市个性化、多样化的业绩要求则能够使得业绩要求更加贴合项目实际。因为通过设置多样化的业绩要求可以更加全面、综合地考察供应商的履约能力,进而保证联合体投标的质量和可靠性。但这种做法不仅会导致招投标的成本上升,而且还有可能因业绩要求的尺寸难以精准拿捏进而影响公平竞争而招致投诉。因为不同片区的同种社会公共服务极有可能存在着质量和标准的差异。

由此可见,上述关于两地政府采购投诉的数据实际上隐含着业绩运用的两种不同风格及其影响。业绩运用更为广泛、更趋统一的北京市业绩相关的投诉较少,而业绩运用多样化、多形式的浙江省业绩相关的投诉则较多。为此,在今后政府采购的招投标过程中,我们不仅要积极主动地完善相关的法律法规,严格规范政府自身的采购行为,以确保政府采购当事人的合法权益,而且还应根据政府采购项目自身的实际情况,合法合理地设置投标人的业绩要求,确保政府采购切实做到公开、公平和公正,使其真正成为阳光下的交易。主要参考文献:

[1]中华人民共和国政府采购法[Z].全国人大常委会,2002.6.29.

[2]中国政府采购网.http://www.ccgp.gov.cn.

[3]北京市政府采购网.http://www.ccgp-beijing.gov.cn.

[4]浙江政府采购网.http://www.zjzfcg.gov.cn.

[5]郭纲,郭秀娟.政府采购中的投诉举报问题及其对策——以沿海某县级市为例[J].中国经济周刊,2017.40.

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