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人口老龄化对养老保险制度的冲击及对策

所属栏目:行政管理论文 发布日期:2018-12-13 20:04:30 论文作者:佚名

摘 要

人口老龄化是总人口中老年人口比例不断上升的变化过程,是伴随着人口转变而发生的一种人口年龄结构变化的人口现象。造成人口老龄化的直接原因是出生率和死亡率的降低,但是人口老龄化最根本的原因还是经济的发展和社会的进步。这也正是今天全世界迎来人口老龄化的背景。中国的老龄化具有速度快、时闻短、绝对数量大、老龄化超前于现代化、地区老龄化发展不平衡、城乡间老龄化发展不同步等一系列特征。本文在对当前几种养老保险模式进行分析的基础上,探究了人口老龄化对中国养老保障制度带来的冲击和影响,如养老金资金短缺、保险覆盖率低、家庭养老功能弱化、农村养老保险投资少覆盖面少等一系列挑战。本文从加大公共财政中养老金支付比重,继续发挥家庭养老功能巩固家庭养老,循序渐进的建立农村养老保障体系,加快建立有中国特色的新型农村养老保障体系和覆盖城乡居民的养老保障体系等角度出发,提出了相应的对策建议。

【关键词】人口老龄化;养老保险制度;对策

一、引言

在总人口中老年人口比例不断上升的变化过程,人口老龄化是伴随着人口转变而发生的一种人口年龄结构变化的人口现象。从世界上不同国家的经验可以看到:出生率和死亡率的降低是造成人口老龄化的直接原因,但是经济的发展和社会的进步是人口老龄化的根本原因。工业化、城市化与现代化导致了人口转变,而人口转变又必然导致人口的老龄化。在进人工业化社会,经济发展水平比较高时,发达国家通常是才出现人口老龄化现象,即所谓的“先富后老”。但是在我国,这一情况较为特殊,当前,工业化在我国并没有完成,经济发展水平还较低,但是,人口老龄化的现象即已出现。一些发达国家在进入人口老龄化社会时人均GDP均已超过了2500美元(按1990年的美元计算),而2000年我国开始进入老龄化社会时,人均GDP按1990年换算仅为750美元。我国在经济发展水平较低的状态下进入老龄化社会阶段,这对我国年轻的养老保险体制来说是一个不容忽视的挑战。人口老龄化不断加重,使得我国的养老保险制度面临诸多挑战。

二、养老保险的基本模式

(一)投保资助型的养老保险模式

具体来说活,就是企业、个人投保占主要部分,国家承担补贴或资助。在该制度下,社会保险的参加者和受保对象包括工薪劳动者和未在职的普通公民。该制度强制规定,在职的企业员工必须按工资的一定比例定期缴纳社会保险费,也必须向社会保险机构缴纳一定的养老保险费,作为参加养老保险所履行的义务,才有资格享受社会保险:企业或雇主也必须按企业工资总额的一定比例定期缴纳保险费,上述规定必须依法执行。

(二)福利国家的养老保险模式

指在实行与职业相关联的养老金的同时,还实行普遍养老金计划,从而达到高水平养老保障的养老金体制。它的资金主要来源于国家财政,政府将税收收入通过转移支付的方式向普遍养老金供款。代表国家有英国、北欧国家以及英联邦国家。

(三)雇主雇员投保的养老模式

这是一种强制储蓄的模式,在这种保险制度下的保险基金来源于雇主和雇员两个方面,国家不进行直接的投入,只是给予税收和利率上的政策性资助。这一制度在世界上并不具有代表意义,只有少数亚非发展中国家实行这一制度。

(四)个人投保的私人公司运营的养老模式

在这种模式下,养老金资金来源于雇员的投保,别无其他途径。由于采取明确缴费制度,养老金的数量完全依靠个人的投保额和个人账户的增值部分。养老金由私有或民营的养老基金公司管理运作,这些公司以市场竞争的方式争取投保人。国家的作用已经从直接提供养老保障,转到制定法规、监督和某种程度上对私有化养老金制度的担保上。

(五)国家统筹的保险模式

工薪劳动者在年老丧失劳动能力后均可享受国家法定的社会保险待遇,但国家不向劳动者本人征收任何老年保险费,老年保险所需要的全部资金,都来自国家的财政拨款,或者说都纳入政府的财政预算。但是随着社会经济的发展和人口老龄化的加快,特别是社会主义市场经济体制的确立,国家统筹式养老保险制度暴露出许多弊端。

三、我国人口老龄化的现状概述

1982年,我国将计划生育定为基本国策,人口出生率迅速下降,开始步入人口老龄化进程。2001年,我国总人口12.6亿,其中65岁以上人口达到8811万,人均国民生产总值约为1000美元。在“未富先老”的情况下开始进入了老龄化社会。2005年,我国大陆总人口达到13亿,其中65岁以上的老年人口已超过一亿社会人口老龄化问题已比较严重。

目前,我国正面临总人口、劳动年龄人口和老年人口增长“三线交叠增长”的非常时期。总人口将继续上升,估计到2050年将达16亿左右;与此同时,我国劳动年龄人口增长至2020年时可达94100万人,但随着新生人口的减少和老龄人口的增多,经济发展的不利因素将开始显现;我国在未来20年面临劳动人口增长的同时,还将面对失业人口继续上升的趋势。目前我国城镇失业人口已达1700万,在农村还有约1.5亿的剩余劳动力;未来20年我国将进入高速老龄化阶段,届时老年人口将逐年递增到3.35亿,占总人口的21.93%:此后20年间将进人人口老化阶段。老年人口比例将上升到27.43%。并在相当长时期内保持在这一高水平上。由于中国人口转变过程是在很短时间内完成的,少儿抚养比下降与老年抚养比上升之间的间隔也很短,使总体抚养比,即少儿人口(0一14岁)和老年人口(65岁及以上)占劳动年龄人口(15-64岁)的比例,只在本世纪初稍微下降,最低为2013年的38.8%,随后将大幅度回升,其结果是迅速加重社会总体养老负担,这必然会对中国养老保险制度的变革产生影响。

四、我国人口老龄化的特征

(一)老龄人口基数大

由于我国实行严格的计划生育政策,使得人口老龄化的速度加快。根据第

五次人口普查资料显示,2000年我国60岁以上老龄人口总数达1.32亿,占总人口的10.4%,按照国际通行标准,开始进入老龄社会。2005年全国人口抽样调查主要数据公报更显示:在2008年我国人口总数13.0853亿中(不含香港、澳门和台湾),60岁及以上的人口达到了1.4408亿,占总人口的11.15%,65岁及以上的老龄人口达到1.0045亿,占总人口的7.69%。这些数据表明,我国是世界老龄人口最多的国家,相当于老龄人口位居世界第二的印度的2倍,是位居第三的美国的2.5倍,比西欧各国老龄人口的总和还多。

(二)地区间老龄化发展不平衡

中国人口老龄化发展具有明显的由东向西的区域梯次特征,东部沿海经济发达地区明显快于西部经济欠发达地区。最早进入人口老年型行列的上海(1979年)和最迟进入人口老年型行列的宁夏(2012年)比较,时间跨度长达33年。而许多发达国家农村人口的比重很低,美国、日本、英国、法国、德国等均低于15-25%。中国人口老龄化的另外一个特征是城乡间老龄化的发展不同步,并且农村老龄人口大大高于城市。据《中国城乡老年人口状况追踪调查》显示截止到2008年6月30日城市老年人3976万人,占28.3%,农村老年人11901万人,占85.7%。

(三)老龄化超前于现代化

由于长期实行控制人口增长的计划生育政策,因而中国形成老龄化进程超前于经济发展的局面。发达国家的老龄化同经济发展基本同步,他们具有对老龄化的承受能力。当这些国家的65岁以上的老龄人口达到7%时,人均国民生产总值一般在1万美元以上。同时,由于人口老龄化进程比较慢,因此有一段较长时间的准备期和适应期。我国进入老龄化国家时人均国民生产总值才800美元,目前也仅1700美元,仍属于中等偏低收入国家行列。我国即使到21世纪中叶,人口老龄化达到峰值时,人均国民总产值也只能达到中等发达国家水平,这表明我国老龄化进程和经济发展水平不同步的矛盾将持续较长时间。这与发达国家的情形具有很大的差异。

(四)老龄人抚养比明显偏大

我国老龄人抚养比近年来上升较快,将造成劳动力人口比例减少,劳动力人口负担加重。2008年,中国71.25%的劳动力人口养活7.16%的老年人口;而到2050年,将是61%的劳动力人口养活占总人口23%的老年人口。从动态角度看,我国人口老龄化的发展趋势更令人担忧。根据现有的资料,考虑到人口结构、出生率、不同年龄组死亡率、城镇化人口预期寿命的变化等因素,今后20年,我国人口老龄化的上述特征中有相当一部分将会继续强化。例如到2030年,我国65岁以上老龄人口将达到2.3亿左右,占总人口的比重会超过14%;老龄人口比重年均提高0.25个百分点。老龄人抚养比将达到21.39%,年均提高0.38个百分点。两者均大大高于2000-2010年的年均提高幅度。

(五)社会养老保险体系不完善

我国人口老龄化是在社会养老保险体系尚不健全,仍以家庭养老为主的情况下到来的。而发达国家的老龄化则是在工业化、城市化、生产社会化和市场化都相当成熟的情况下到来的,他们已经建立了十分完善的社会保障体系,家庭养老的观念也已经淡化。从我国的现实情况看,传统的家庭养老观念仍然根深蒂固地存在着,尤其在广大农村地区。社会保险体系几乎还是空白,在人口老龄化到来之际,为数众多的农村老年人口将会遇到许多困难。

五、人口老龄化对我国现行养老保险制度的冲击

(一)养老金支付“缺口”增大

我国传统的养老保险制度在资金筹集方面采取现收现付制,即根据当年所需支付的养老金金额来决定当年应筹集的资金数量,确定当年从社会工资总额中提

取养老金的比率或社会保险税的税率。在这种模式下,当年养老金收支平衡,没有任何资金节余和积累。从1978年之后,离退休、退职人数和离退休、退职人员的养老支出年平均增长率快得惊人。1978年,我国离退休、退职人数仅314万人,养老支出总额为17.3亿元;到2003年,离退休、退职人数增为4594万人,养老支出总额上升到了3512亿元;到了2008年,离退休、退职人数达到6523万人,养老支出总额则上升到了6122亿元多。我国人口已进入老龄化阶段,退休人员增加数量加快。到2025年前后,60年代生育高峰期间出生的人口将陆续进入退休年龄,那时通过对较少的劳动者征收的养老保险资金,根本无法满足较多的老年人口养老的需要,资金的人不敷出问题将极为严重。而从全国基本养老保险基金收入来看,1998年起首次出现当年基本养老保险收支赤字。2000年我国养老金“空账”还仅仅为360多亿元,到了2008年底,“空账”已经达到9000多亿元。

(二)家庭养老功能降低

在现行计划生育政策不变情况下,我国的家庭规模缩小,户均人口规模呈下降态势。1953~1975年,户均人口规模逐年上升,而自1975年开始,户均人口规模逐年下降,到2005年,下降到了户均3.13人。到2008年时,户均人数下降到3.03人;家庭结构模式由传统的联合家庭向核心家庭转换,未来纯老年户家庭比例增大也是必然的趋势。同时,由于老年人口特别是高龄人口的增加,独生子女的父母将逐步进入老年阶段,再加上中国计划生育政策的作用,家庭的抚养和赡养结构大多呈“四二一”的家庭模式,即普遍产生了“四位老人、一对年轻夫妇以及一个未成年小孩”这样一种家庭结构模式,抚养系数比上升,家庭中可提供照料老人的成员减少;再加上我国妇女参加工作,难以承担照料家庭的任务,家庭养老功能减弱;工业化和城市化的发展,吸引着越来越多的乡村青壮年劳动力人口流向城市,而老年人口留在乡村,社会流动的加快,也将越来越多的子女与其父母在地域上分开。这些将使得现行的家庭养老模式发生困难。

(三)养老保险社会统筹的覆盖面过窄

联合国第二次老龄问题大会提出“提高工作年龄人口参与劳动力市场的程度。减少在晚年被排除在社会之外或依赖他人的风险。酌情确保社会保障制度能够覆盖正规和非正规部门越来越多的工作人口:为非正规经济部门工作的人们设计具有创新性的社会保障方案。但我国养老保险制度的设计与“低水平、广覆盖”的初始目标相矛盾。我国养老保险制度的原则之一为“低水平、广覆盖”,但由于国家在最初设计养老保险方案时,没有把机关、事业单位纳入基本养老保险社会统筹范围。因此,我国的老年保障制度可以分为各个“板块”:机关公务员和部分事业单位工作人员基本实行国家财政或者本单位“包下来”养老保险制度:企业和部分自收自支事业单位已经实行了社会养老保险制度;农村的老年人口,目前主要是依靠家庭和土地养老,部分地区试行以个人缴费为主、乡村集体补助的社会化养老保险制度。因此,农村并未纳入养老保险的社会统筹。而城镇企业职工基本养老保险,也存在着统筹层次低、覆盖面不广、待遇小统一等现象。部分股份制的企业、“三资”企业、私营企业以及城镇个体经济组织仍游离在基本养老保险制度之外。2008年末,基本养老保险参保人数为19766.3万人,仅占劳动人口的32.91%。所以,人口老龄化将对我国未来养老保险制度产生严重的影响。

(四)养老保险基金管理方式发生转变

从全国的平均水平看。目前的养老保险基金管理跟不上人口老龄化形势的需求。管理的不到位,造成基金应收未收、应发未发及已积累的基金发生挤占、挪用等情况,直接模糊了基金流的平衡状况。企业基本养老保险基金累计结余持续下降,使得基金支撑能力进一步减弱,基金当期收不抵支的省市有逐渐增多和加重的趋势。对于缴费结余养老金的使用,目前主要限于存入银行和购买国债。而银行存款和国债收益率低于工资增长率。因此。实际上并没有对基金实行有效的保值增值,长此以往将使得养老金难以提供养老保险制度期望的替代率,难以支付离退休人员的养老金。

六、西欧国家应对人口老龄化改革养老保险制度的经验

(一)冻结人均第一根支柱的养老金金额,将基金来源从“收入缴费型”转向“资产缴费型”

比如在德国,尽管遭到强烈的反对,议会在2000年5月还是通过一项决议,法定退休年龄被提高到了65岁,同时从2010年起减少每个退休者可以领取的第一支柱的养老金数额。这是一种“节流”的方式。而在荷兰,养老金改革的重点放在“增收”上,增加第一支柱的资金来源上。荷兰将第一根支柱的基金来源从“收入缴费型”转向“资产缴费型”,该国建立起AOW储蓄基金,要求政府每年将相当于GDP总额0.75%的原来用于偿还国债的金额划拨给该基金,以补充未来第一根支柱养老金的需求,这样在养老金支取高峰到来前,提前进行资金积累工作,资金的积累计划到2028年终止。在2040年前后养老金支取高峰的几年中,减免在职者税收,金额大约相当于每年GDP的0.5%。这种“资产缴费型”养老金基金的增值比“收入缴费型”基金迅速。前者由专业的资产管理机构负责运作,回报一般来说会高于以长期利率作为回报的后者。

(二)通过财政激励和与有关合作方达成协议来提高以职业为基础的第二根支柱基金金额,加强基金监管

西欧许多国家 在第一根支柱和第四根支柱改革的作用下,纷纷推迟退休年龄,人均第一根支柱养老金金额逐渐减少,第一支柱的替代率降低,为作为第二根支柱的补充养老金基金的增加提供了坚实的基础。许多国家开始通过各种经济手段对企业年金给予税收优惠政策,以扩大第二根支柱的覆盖面。西欧不少国家的政府财税政策对企业年金计划的鼓励体现在三个环节:雇主、雇员缴费在“税前列支”,从而减少应纳税额;企业年金基金投资运营获得的收入免税或延迟纳税;企业年金支付阶段的免税。这将对企业和员工建立与发展企业年金起到巨大的激励作用。比如英国,在职业养老金方面就取得了巨大的成功,覆盖范围极广,达到75%;资产规模巨大,超过GDP的80%。为了改变雇员对基金选择权有限所造成的基金监管不力的状况,西欧许多国家设计了多体系的监管机制,由政府机构和非政府机构来共同完成监管职能。许多国家还完善了相关制度以便保证雇员在职业养老金运作中的充分选择权。

(三)通过财政措施来刺激第三根支柱(个人养老金产品)的建立和提高

比如在英国,政府在2001年4月发起一项新的私人养老金计划(即持股者养老金),从财政上鼓励低收入者或失业者为他们未来的养老金进行储蓄。这一由政府资助的私人养老金产品现已变得十分受欢迎,取得很好的效果。在德国,2002年开始,每个德国工人被允许将其每年毛收入的百分之一存起来以补充养老金,这笔钱可以免税。每隔两年这笔钱占毛收入的百分比增加一个百分点。到2008年达到4%。上述所有国家都对缴纳给私人养老金基金的款项实行免税,这有助于私人养老金基金的建立。

七、进一步完善我国养老保险制度的对策探讨

(一)建立多层次养老保险体系

多层次养老保险体系是上个世纪80年代西方国家所建立的一种老年保障经济制度,由于它较好地处理了政府和私人在老年社会保障中的角色和功能分工问题,受到了世界银行的赞许并支持其在许多发展中国家推广。多层次的养老保险体系一般分为三个层次:公共养老金(或称“基本养老金”)、企业补充养老金(亦称“职业年金”)和个人储蓄养老金。政府的公共养老金提供个人最基本的退休后的生活保障,它强调的是再分配,所以,它只能提供一种最低水平的保障。公共养老金难以满足的需要由企业补充养老金和个人储蓄养老金来满足。后两个层次的养老保险的基本功能是储蓄,通过工作期间的储蓄为退休后的生活提供更好的保障,降低由于第一层次提供的公共养老金不足从而迫使退休后的生活水平下降的风险。它强调的是缴费和待遇之间的经济与精算之间的联系,注重效率原则。建立这种多层次的养老保险体系的目的在于在国家提供的对最基本的生活保障的基础之上,突出企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险的作用,减少对政府提供的公共保险金的依赖,以强调和充分发挥劳动者自我积累和自我保护的意识。在我国,多层次养老保险体系还包含传统的家庭养老保障形式。中国是一个有着几千年悠久历史的国家,传统伦理道德十分注重家庭成员对老人的赡养义务。家庭养老一直是我国农村老年人口的主要养老形式。随着我国家庭结构的小型化、简单化,有人主张所谓的家庭崩溃论和家庭养老崩溃论,进而主张用社会养老完全取代家庭养老。这些观点有失偏颇。家庭养老保障应该是对家庭养老功能削弱、人口老龄化的一种弥补。最低生活保障制度是多层次养老保险体系的一个补充。在未来人口老龄化程度相当高时,由于基本养老保险发展缓慢,实行普遍性的基本养老保险将面临巨大资金困难,相当一部分人将无法为其所覆盖时,因而必须增加推广最低生活保障制度。因为无论社会多么进步,经济多么发达,必然会存在因各种原因不能维持最低生活水平的社会成员,国家对他们必须承担维持社会成员最低生活水平的义务,充分体现社会不抛弃弱者的原则,这样既可以减少国家企业的负担,又可以增强职工自我保障意识,减少对政府的过度依赖。最低生活保障制度应十分健全和完善,覆盖全体公民,无论生活在城市,还是生活在农村,也不分所有制,都应受到最低生活保障制度的覆盖。

(二)“基础养老金”与“个人账户养老金”相分离。

我国现行的基本养老保险分为两块:一块是强调公平性的社会统筹。另一块就是按个人名义设立的个人账户。“统筹结合”模式是一种典型的折衷方式,把社会统筹和个人账户两个性质完全不同的制度模式强行拼凑在一起,将产生许多问题。所以,基本养老保险中的基础养老保险金和个人账户养老保险金应分离开来。基本养老保险金实行纯粹的“社会统筹”,单独核算,不能花“个人账户”的钱。将两个账户分离后。“个人账户”逐步变成实名账户。从2006年1月1日起。我国个人养老保险账户将全部由个人缴纳工资的8%形成,单位缴费不再划入个人账户,这是我国城镇职工养老保险改革的一个重要措施。这是根据2005年12月15日,国务院颁布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》实施的。这次改革开始触及一些长期以来悬而未决的敏感话题,并标示着中国养老保险制度改革正一步步走进“深水区”。新出台的《决定》有三个比以前有突破性进展的核心内容:做实个人账户;改革基本养老金计发办法:统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策等。

(三)调整退休政策,降低替代率。

延长退休年龄延迟退休既可以增加养老基金的积累年限,同时又可以相对减少领取养老金的时间,因而有利于养老保险基金的平衡。一是考虑到我国现行职工退休基本上仍按1951年所颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》中规定的退休年龄执行。但当时的平均预期寿命不足50岁,到目前己超过72岁,而且还在继续延长;二是平均受教育年限延长。初始就业年龄推迟,退休年龄有提高的必要性;三是人口老龄化程度的加深,在职职工养老负担加重。延迟退休既可以增加养老基金的积累年限,同时又相对减少领取养老金的时间,因而对养老基金平衡的作用是相当显著的。延迟退休也是成功应对人口老龄化的有效方法。在未来20年或更长一段时期内。逐步将男子退休年龄由现在的60岁提高到65岁。女子由50岁或55岁提高到60岁或63岁。也可实行弹性退休制,在一定年限范围内,允许选择退休,或选择继续工作,但鼓励继续工作。同时要严格控制提前退休,鼓励延迟退休。一般地,提前退休领取减额养老金,延迟退休领取增额养老金。但这个额度必须依据精算原则来计算,否则达不到抑制提前退休的目的。还要把现行的基本养老保险替代率控制在一个合理水平,使其与当地经济发展水平相适应。

(四)积极扩大养老保险的覆盖面

根据我国现状,要使养老保险制度真正走出困境,必须提高社会养老保险的覆盖率。就目前的情况来看。我国正面临着养老金制度改革的极好时机。因为与那些进行过类似改革的国家相比,我国现在的成本是较低的,因而承担相应费用的能力也相对较高。这体现在:首先与世界其他国家相比。我国目前劳动年龄人口的老年抚养率仍然较低:其次目前人们对参加社会养老保险的积极性高涨,多层次养老需求旺盛。自身养老意识普遍增强,这也将使合理负担社会养老费用成为可能。因此,我们要抓住有利时机,尽可能快地扩大社会养老保险的覆盖面,使社会养老保险的长期成本降到最低。社会养老保险作为社会福利保障之一,是人民应当享有的基本权力之一,同时也体现为权益对等的一种分配关系,唯有实现了广覆盖,社会养老保险方能真正显示出它对社会经济发展的保障作用,因此在人口年龄结构显著变化的今天,推广实施社会基本养老不仅在城市,在农村也同样重要与紧迫。

(五)提高养老保险基金增值能力

首先应特别重视养老保险基金的安全,防止基金被贪污挪用;其次。对基金进行良好高效的投资运用,进行较为广泛的投资。提高养老保险基金的收益率:最后。及时向投保人公布基金的投资方向。投资效果。接受监督。这样,可以提高投保人缴费的信心和积极性,降低保险费率提高的压力。增强基金平衡的能动性

八、结语

奔涌而至的人口老龄化浪潮使世界上多数国家传统的养老保险体系面临着前所未有的冲击。如何应对人口老龄化并保持养老保险体系均衡发展,正成为世界各国政府及理论界共同关注的重大课题。中国的人口老龄化与发达国家相比具有速度更快并且超前于经济发展的特点,这给正处于建设初期的中国养老保险制度带来严峻挑战。提出养老保险制度必须得到进一步的发展和完善;妥善解决养老保险的转轨成本问题是保证制度良性发展的前提;必须保持经济持续快速稳定发展,扩大就业,提高对现有劳动力资源的利用效率,在此基础上扩大养老保险制度的覆盖面;在长期中,加大研发投入和人力资本投资,以技术进步和劳动生产率的提高来抵消人口老龄化所带来的不利影响

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